Правовая природа и перспективы реализации курортного сбора в Российской Федерации

Статья победителя МНСК 2019 в секции "Государство и право" - Баймухаметова Богдана Васильевича- на тему: "Правовая природа и перспективы реализации курортного сбора в Российской Федерации". Чтобы получать больше информации читайте каждую неделю авторские статьи от ведущих специалистов юридической отрасли, а также, подписывайтесь на нас в социальных сетях: Vkontakte, Facebook, Twitter, Instagram, Telegram. Оставляйте свои комментарии и вопросы, следите за новостями, а также участвуйте в конкурсах от ЗАО "Сибирское правовое агентство".

Правовая природа и перспективы реализации курортного сбора в Российской Федерации
В соответствии с Федеральным законом от 29.07.2017 г. №214-ФЗ в целях сохранения, восстановления и развития курортов, создания благоприятных условий для устойчивого развития сферы туризма на территории четырех субъектов РФ (Республика Крым, Алтайский край, Краснодарский край и Ставропольский край) в период с 2018 по 2022 гг. проводится эксперимент по взиманию курортного сбора – обязательного платежа за пользование курортной инфраструктурой.

Следует сказать, что подобный сбор не является новым для нашей страны, он вводился неоднократно в разное время, причем цель была аналогичной. Так, в период с 1992 по 2003 год он закреплялся в качестве местного налога, но был отменен, в том числе ввиду малого объема поступлений в сравнении с затратами на администрирование. Заметим, что курортный сбор в нынешнем понимании в данный момент не нашел своего закрепления в НК РФ, вследствие чего серьезный вопрос вызывает его правовая природа. Представляется, что он может быть закреплен как платеж налогового характера либо как разновидность фискального сбора.

В науке фискальному сбору приписывают такие признаки как индивидуальная возмездность и компенсационный характер. В своем Определении от 10 декабря 2002 г. №284-О Конституционный Суд, определяя правовую природу обязательного платежа за загрязнение окружающей среды, ссылался на «принцип эквивалентности», предполагающий обеспечение возмещения ущерба и затрат на охрану и восстановление окружающей среды. Таким образом, в случае с фискальными платежами предполагается также наличие вины плательщика в возникновении проблемы. Учитывая, что курортный сбор взимается для финансового обеспечения работ по реконструкции, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры, он соответствует данному признаку. Этим же положением раскрывается строгая целенаправленность данного платежа, в то время как налоги и сборы по общему правилу носят абстрактный (нецелевой) характер. К тому же такой признак сбора как совершение органами власти в отношении плательщика юридически значимых действий в случае с данным платежом не выглядит столь очевидным.

На сегодняшний день признаки курортного сбора не позволяют рассматривать его в качестве элемента системы налогов и сборов. Представляется, что в будущем законодателю будет необходимо с учетом существующих норм НК РФ включить курортный сбор в систему местных налогов и сборов, что позволит обеспечить соблюдение принципа указания исчерпывающего перечня налогов в федеральном законе. Данная мера видится особенно актуальной в связи с общим ростом числа обязательных фискальных платежей, не закрепленных в НК РФ. Следует отметить, что совсем недавно Министерство финансов опубликовало текст законопроекта, в котором предлагается заменить курортный сбор гостиничным сбором, который позволит местным бюджетам получать дополнительный доход с гостиниц и прочих точек размещения не только в курортных, но и в других областях, закрепить его в качестве местного сбора. Отметим, что данная мера выглядит пока не совсем однозначно. С одной стороны, при таком подходе будет реализован один из принципов НК РФ, появится возможность администрирования данного платежа по аналогии с другими налогами и сборами. С другой же стороны, до окончания эксперимента говорить о том, что такой сбор в целом будет соответствовать принципу экономичности и эффективности, т.е. сумма поступлений в бюджет будет значительно превышать сумму затрат на администрирование, весьма преждевременно.

Оценивание перспектив реализации курортного сбора невозможно в отрыве от анализа элементов состава данного фискального платежа. Так, плательщиками курортного сбора являются физические лица, достигшие совершеннолетия, проживающие в объектах размещения более 24 часов. При этом федеральный закон устанавливает достаточно широкий круг субъектов, которые освобождены от уплаты (в частности, за особые заслуги перед Отечеством, в связи с состоянием здоровья, имущественным положением и т.д.), причем перечень не является исчерпывающим и может дополняться законодательством субъектов РФ. Такое дополнение есть в законах Алтайского края и Республики Крым, в частности от уплаты освобождаются «лица, направляемые на лечение в рамках обязательного медицинского либо социального страхования». Дальше всего в этом отношении ушел законодатель Краснодарского края, освободив от уплаты вообще всех лиц, имеющих место жительства на территории региона.

Объектом обложения в случае с курортным сбором следует признать проживание плательщика в объекте размещения, под которым понимается индивидуально-определенное здание или помещение в здании, предназначенное для предоставления гостиничных услуг, услуг по временному коллективному или индивидуальному размещению, а также жилое помещение, пригодное для временного проживания.
  
Заметим, что при таком широком толковании данного понятия частный сектор также относится к объектам размещения. Однако агентом, который осуществляет взимание данного обязательного платежа, в соответствии с федеральным законом является оператор курортного сбора, т.е. юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по предоставлению гостиничных услуг и (или) услуг по временному коллективному или индивидуальному размещению и (или) деятельность по обеспечению временного проживания (включая деятельность по предоставлению в пользование жилых помещений), в том числе в жилых помещениях.

Комментируя вышеизложенное, можно выразить опасения относительно возможного уклонения от уплаты сбора, а также трудностей в части контроля за его взиманием. Очевидна высокая вероятность того, что туристы будут предпочитать отдых в частном секторе, владельцы которого не зарегистрированы как ИП. К тому же как показывает, например, опыт Краснодарского края, к моменту начала участия в эксперименте в реестр операторов курортного сбора удалось включить далеко не всех юридических лиц и предпринимателей, которые реально оказывают услуги по размещению.

Сумма, подлежащая уплате, исчисляется как произведение количества дней фактического проживания в объекте размещения (за вычетом дня заезда) и размера сбора. При этом в отличие, например, от зарубежных стран, курортный сбор не включается непосредственно в стоимость проживания, а уплачивается отдельно.
  
Несмотря на то обстоятельство, что в 2019 году участники эксперимента в соответствии с федеральным законом могут устанавливать сумму сбора до 100 рублей в сутки, ни в одном из субъектов она не превышает 50 рублей, а в Краснодарском крае и Республике Крым и вовсе составляет 10 рублей в сутки. Можно говорить о сдержанном отношении регионов к данному сбору, учитывая, что его взимание в максимально допустимом размере может явно отпугнуть туристов. Отметим также, что с 1 января 2020 года субъекты РФ смогут наделять органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований полномочиями по установлению размера курортного сбора на своих территориях, что может привести к определенному расхождению сумм сбора внутри пилотных регионов.

Говоря о взимании курортного сбора, нельзя не отметить, что оператор курортного сбора перечисляет полученные денежные средства в бюджет соответствующего субъекта РФ, в Фонд развития курортной инфраструктуры, откуда они непосредственно и направляются на финансовое обеспечение работ по улучшению и благоустройству объектов курортной инфраструктуры, за исключением тех, что находятся в федеральной собственности. Однако для того, чтобы данные работы были проведены, необходимо заключить соглашение между субъектом РФ и соответствующим муниципальным образованием. Следовательно, законодатель напрямую предлагает местным властям проявлять инициативу в данном вопросе. Отметим, что из содержания норм не совсем понятно, как и кто будет распределять денежные средства между всеми муниципальными образованиями и чем при этом будут руководствоваться. Очевидно, что данный вопрос предполагалось урегулировать в нормах регионального законодательства, однако такой закон на сегодняшний день принят только в Ставропольском крае. Также следует заметить, что с 2019 года объем бюджетных ассигнований, направляемых в бюджет муниципального образования не может быть менее 100% прогнозируемого объема доходов от уплаты именно на территории данного муниципального образования. Учитывая уже обозначенную выше возможность дифференциации размера курортного сбора внутри субъекта РФ, не совсем понятно, зачем дополнительно усложнять и затягивать процесс предварительным перечислением денежных средств в региональные бюджеты.

Несмотря на то, что старт эксперимента по введению курортного сбора не удалось начать одновременно на территории всех субъектов (а в Республике Крым он не взимается и на сегодняшний день), определенные выводы о последствиях его реализации и дальнейших перспективах можно сделать уже сейчас. Так, например, в Краснодарском крае, по данным за 2018 год, наблюдается определенное снижение числа туристов, что может объясняться либо переключением внимания туристов на регионы, где такого сбора нет, либо различного рода уклонениями от его уплаты. Ввиду того, что в статистику включались только те плательщики, которые находились в объектах размещения операторов курортного сбора, можно предположить, что эксперимент перевел часть туристов «в теневой сектор». Также существуют и те, кто уклоняется от уплаты сбора, несмотря на предупреждение об административной ответственности. Отметим, что №214-ФЗ не содержит норм об ответственности, однако в каждом из регионов внесены соответствующие дополнения в законодательство об административных правонарушениях, а в Алтайском крае нормы об ответственности нашли свое отражение непосредственно в Законе, утвердившим участие данного региона в эксперименте.

Таким образом, введение курортного сбора можно оценивать скорее как преждевременное и недостаточно подготовленное. Несмотря на то, что правовая природа данного обязательного платежа позволяет расходовать полученные средства по строгому целевому назначению в обход общему правилу, закрепленному в ст. 35 БК РФ, общий рост числа фискальных платежей, не нашедших своего закрепления в НК РФ, вызывает вполне обоснованные опасения. Все еще довольно спорными выглядят заявления о большой роли курортного сбора для соответствующих бюджетов и о необходимости распространения данного платежа на всю территорию РФ. В данном вопросе нужно учитывать и зарубежный опыт. Например, во Франции, которая занимает лидирующие позиции среди туристических направлений, удельный вес курортного сбора в налоговых доходах бюджета не превышает 3%. Также надо понимать, что за рубежом туристический сбор по большей части является следствием активного развития данной отрасли, стабильного роста интереса туристов к определенным объектам инфраструктуры. В РФ же эксперимент с самого начала оценивался несколько иначе. Вследствие явного преобладания фискальной функции данного неналогового платежа можно говорить о том, что курортный сбор скорее снизил интерес потенциальных плательщиков к данным курортным городам в пользу других направлений. Это подтверждается неутешительной статистикой, а также все чаще появляющимися в СМИ сведениями об отказе Республики Крым участвовать в эксперименте.

                                                                                       Баймухаметов Богдан Васильевич,

студент 3 курса

Новосибирский государственный университет,

г. Новосибирск, Россия


Возврат к списку